1988年，宪法修正案第二条获全国人大通过，规定‘土地的使用权可以依照法律的规定转让‘。这之后，地方政府与中央政府围绕土地使用收益展开了博弈。
1989年，财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》，规定城市土地出让收益的20%留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。
‘中央政府共可获得出让收入的32%，地方政府共可获得出让收入的68%。然而地方政府对此持消极态度，期望所有的出让收益都留归地方。‘国务院发展研究中心‘中国城市化进程与政策‘课题组提供给本刊的一份研究报告中写道。
中央政府不久作出‘巨大让步‘。财政部规定，将中央财政从土地使用权出让中分得的部分，对不同城市按85%～99%的比例返还给城市政府，返还期为两年。
‘尽管如此，地方政府仍采用各种对策以减少中央财政的分成。‘前述研究报告称，‘主要策略有：一是继续强化实物地租形式，即降低土地出让金标准，代之以要求开发商出资进行基础设施等的配套建设，以尽量使肥水不外流；二是转换概念，化整为零，将土地出让收益分成多个部分，其中用于和中央分成的部分作为土地使用权出让金，其余部分则为土地开发费和各种配套费；三是设法使土地出让收入隐形化，如瞒报和少报等；四是优惠地价引资，以损失土地收益的代价获取政绩；五是随意下放土地审批权，激励下级政府层层截留土地收益。‘
1994年，中央政府实行分税制改革，大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重。与此同时，将城市土地收益全部列入地方财政收入。