彼时晋国大局，外虽尊荣、内仍芜杂。历经献公屠戮公族、骊姬构乱朝纲、惠公失德乱政、连年兵祸不息、数代人心耗散，朝堂积弊层层堆叠、官制错乱无序、军政混糅不分、赏罚界限模糊、吏治清浊混杂、军民规制松弛。旧勋老臣多凋零，新起臣僚多新锐，旧法未尽除、新规未遍行、新旧交错、政令参差、州县各行其是、军旅无定常之制。朝野看似安定，实则官无定职、兵无定籍、民无定业、法无定规、赏无定标、罚无定矩，虚有大国之貌、空具霸主之名，而无长久强盛之实。
若恃勤王虚名、安于一时威名、不思革新整顿，则数年之后，内政必乱、军力必衰、民心必散、霸业必倾，先前所有流亡隐忍、归国定乱、勤王安周的千秋功业，终将烟消云散、付诸流水。狐偃洞察此理，不矜首功、不耽荣宠、不随朝野欢庆之俗、不逐群臣安逸之心，于举国欢腾、君臣庆功、诸侯来朝之时，独怀深忧、独谋远略、独定新规，决意辅佐晋文公大修内政、重塑军制、厘定国法、规整吏治、安抚万民、固结国本，以制度固化霸业，以法度安定三晋，以军政支撑中原，以民生绵延国运。
其时朝堂风气，分化尤为明晰。文武两派，心志各异、所见不同、格局有别、趋向相悖。元老宿臣，自恃累世功勋、久立晋国朝堂，习于旧制、安于旧俗、固守旧法、畏惧变革，常言旧制沿用百年、无需更张、变法易扰乱人心、更制必动摇国本，力主守旧安成、无为守成、息政休养、不事更革，意在保全旧臣权位、维系旧日格局、固守世家私利。
新进功臣，多随文公流亡十有九年，饱经风霜、看透乱世、深知弊害、胸怀锐气、志在革新，急于建功立业、刷新朝政、一扫积弊、大兴新政，行事偏于刚猛、施策趋于激进、变革务求极速，往往不辨轻重、不分缓急、不审利弊，欲一朝尽改百年积弊、一夕重塑举国规制。
一守一攻、一旧一新、一缓一急、一稳一烈，两派对立、政见纷争、朝堂拉锯、舆论割裂、政令难一、施策受阻。晋文公居中统御，明知旧制之弊、亦晓革新之要，却顾忌老臣勋望、忧虑朝堂动荡、忌惮人心扰动、惧怕根基动摇，故而迟疑审慎、进退有度、不敢骤行大变、不敢尽弃旧规、不敢强推新法，朝野变革之势迁延未决、新旧格局僵持不下。
狐偃立身朝堂中枢、统筹新政全局、权衡朝野利弊、调和新旧矛盾、拿捏变革尺度，深知治国变法，不可守旧停滞、不可激进躁进，不可全盘推翻、不可墨守一成不变，当去其腐朽、留其合理、补其缺失、立其新规，循序渐进、次第推行、稳扎稳打、步步落地。过激则动荡、过缓则废弛、过刚则树敌、过柔则积弊，唯有中道变革、稳慎革新、刚柔并济、新旧相承，方能长治久安、久久为功。
一日雪后初晴、绛都霜尽、朝庭肃静、檐宇凝寒，文公临殿视朝，览州县利弊奏疏、阅朝堂纷争奏章、观新旧臣僚争议，神色沉吟、心生困惑，顾谓狐偃曰：“今日晋国，外有霸主之名、内有安定之局、下有归心之民、上有复位之天子，看似大势已成、霸业已定，何以朝堂纷扰、政令不一、新旧相持、变革难行？寡人欲固本强国，当何以处守旧、革新之辨，何以定治乱、兴废之策？”
狐偃从容出列、对答铿锵、条理缜密、切中症结、直达治本，为文公拆解变法大局、厘定革新纲领、划定施政次第：
“君上明鉴，天下之治乱，在制度之得失；邦国之兴衰，在政令之张弛；霸业之长久，在根基之厚薄。晋国今日之困，非无贤臣、非无精兵、非无民心、非无大势，乃旧弊未除、新制未立、新旧杂糅、纲纪不明、权责不分、法度不定也。
旧臣之守旧，非尽为私、亦有其理。百年旧制，虽多腐朽、亦有可行，贸然尽废、骤行大变，则朝野惶恐、老臣寒心、官吏无措、州县无依，必生动荡、必乱人心、必扰国基。新锐之革新，非尽为躁、亦有其志。积弊深重、顽疾久存，固守不变、因循苟且，则吏治污浊、军力疲弱、民生困顿、国势日衰、霸业难久。
故而治国兴霸、改制更张，当守中道、分主次、定缓急、明取舍、有序推进。臣请君上，立五修新政：修军制以强武、修官制以清朝、修法度以立规、修吏治以安民、修民生以固本。五修并举、内外兼修、标本兼治、新旧相融，去弊而不乱局、革新而不扰安、兴利而不生患、变法而不动荡。
变法之道，先难后易、先本后末、先官后民、先朝后野、先制后行。先整朝堂中枢之制，再布州县四方之政；先定军旅兵甲之规，再行民生休养之策；先立权责赏罚之度，再施兴利除弊之举。稳中求进、稳而后兴、稳而后强，方能革百年积弊、开万世新局、固千秋霸业。”
文公闻言大悟、疑虑尽消、心志笃定、决意推行全域新政，全权委任狐偃总领改制大局、统筹五修新政、裁决朝野纷争、定夺制度更张、主持举国变革。自此狐偃手握晋国新政全权、身担固本兴霸重责，开启晋国立国以来规模最大、体系最完备、影响最深远的军政法度全域革新。
狐偃首重军制之修。乱世立国、霸世安邦，内政为根基、军旅为干城、文德为内核、武力为屏障，无强兵则无强国，无定制则无强军，无精锐则难霸诸侯。彼时晋国军旅乱象丛生、积弊极深：兵民混杂、兵籍不定、士卒无定数、将佐无定职、战时临时征募、闲时四散归田、军伍无规整之制、将士无恒常之训、功过无明晰之判、赏罚无固定之规。且军旅权责混乱、文武界限模糊、兵将隶属无序、各部互不统属，临战则号令不一、进退无序、调度不灵、协同不畅，虽有勇卒良将，却无强军体系、无百战常规、无稳压列国之战力。
昔年晋惠公兵败韩原、丧师辱国、割地求和、大损国威，根源便在军制废弛、兵无定制、将无专职、军无严纪、军心涣散、战力参差。狐偃深知，若军制不革、兵政不修，纵然有勤王义名、亦无守霸之力，一旦列国相争、诸侯交锋、中原再起战火，晋国必再遭挫败、霸业必一朝倾覆。
遂大刀阔斧、精准厘革、分层重塑、全域规整晋国军制，确立三军定制、将佐专职、兵籍固定、军政分离、训战有序、赏罚分明、戍守分区、兵民分制的全新强军体系，彻底终结晋国兵民混杂、军旅无序、军政紊乱的百年旧弊。
其一，定三军规制、立常设军旅。规整全国兵力，正式设立中军、上军、下军三军，为晋国常设正规军旅、百年不变之制。每军定员定籍、定将定佐、定责定权、定编定规，三军各设主将、副将、军尉、司马、舆帅、候正、奄尹，层层分级、权责明晰、上下统属、层级严明。中军为全军核心、战力之首、中枢主力，中军主将位列六卿之首、总领全国军政、节制三军兵马，为晋国最高军帅，永久固化晋国军政核心格局。
其二，行军政分离、划文武之界。彻底割裂旧日文武混杂、官兵不分的旧制，朝堂文臣专任民政法度、吏治民生、邦交礼制，军旅武将专任练兵统兵、戍守征伐、军务军纪。文臣不得干预军旅调度、武将不得私干朝堂政务，文武分途、各司其职、各尽其责、互不侵越、彼此制衡、相互协同，杜绝权臣兼揽军政、杜绝武将干政乱朝、杜绝权责混淆滋生弊乱。
其三，立兵籍制度、固兵源根基。普查全国青壮、规整兵丁户籍、区分常备兵、戍守兵、预备兵，登记造册、归档备案、终身可查、世代有序。常备兵常驻军营、日日操练、月月整训、岁岁演武，专司征伐会战、护卫京畿、镇守要地；戍守兵分驻边境、镇守关隘、防御外敌、巡查疆界、安定边陲；预备兵归乡务农、闲时受训、战时应征、随队出征，兼顾农事与军务、平衡国力与兵源，实现农不失时、兵不废训、战不乏卒、守不乏人。
其四，严军纪赏罚、振军旅士气。重修晋国军法、细化奖惩条例、明确战功等级、划定过失罪名。临阵奋勇、破敌建功、守城有功、出使安边者，依次擢升、厚加封赏、世袭荫泽、褒奖名爵；临阵退缩、贻误战机、违令擅动、治军不严、扰民乱纪者，依律惩处、绝不姑息、无论勋旧、不分亲疏、一断于法。有功必赏、有罪必罚、勋过分明、赏罚公允，彻底扭转旧日赏罚无序、勋贵徇私、士卒寒心的乱象，三军士气大振、军心固结、人人用命、个个争先。
其五，定戍守分区、固四方疆防。依据晋国山川地形、疆域边界、关隘险地、州县格局，划分京畿驻防区、北疆防狄区、南疆防楚区、东疆联防区、西疆御秦区，分区驻兵、定点设防、专将镇守、专卒戍边、常态化巡查、制度化守备，全方位筑牢晋国国防屏障、锁死四方边境隐患、杜绝外敌侵扰、稳固国土疆域。