学习唐朝制度的天皇朝廷发现，中央设立在哪里，都没有足够的力量镇压整个日本，天朝的集权体制在这岛国水土不服。
之后统御天下的幕府也遇到同样的问题，只能下放地方管理权，保留仲裁权。以守护体系平衡地方势力，降低管理成本控制全国。
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